11月起实施！国务院发布金融控股公司准入管理决定：明确监管范围、穿透股东资本、加大违规处罚、强调监管分工……

9月13日，国务院发布《关于实施金融控股公司准入管理的决定》，授权央行对金融控股公司开展市场准入管理并组织实施监管。同日，央行正式对外发布《金融控股公司监督管理试行办法》，并自2020年11月1日起施行。

《金控办法》明确，非金融企业、自然人及经认可的法人实质控制两个或两个以上不同类型金融机构，并具有以下情形之一的，应当设立金融控股公司：一是实质控制的金融机构中含商业银行，金融机构的总资产规模不少于5000亿元的，或金融机构总资产规模少于5000亿元，但商业银行以外其他类型的金融机构总资产规模不少于1000亿元或受托管理资产的总规模不少于5000亿元；二是实质控制的金融机构不含商业银行，金融机构的总资产规模不少于1000亿元或受托管理资产的总规模不少于5000亿元；三是实质控制的金融机构总资产规模或受托管理资产的总规模未达到前两条规定的标准，但央行按照宏观审慎监管要求，认为需要设立金融控股公司的。

相比于征求意见稿，《金控办法》延长提交金融控股公司设立申请的时限，放宽金融控股公司法人层级要求。按照最新规定，拟申请成为金融控股公司的，应当在《金控办法》实施之日起12个月内向央行提出申请。《金控办法》实施前，已经存在的、股权结构不符合要求的企业集团，应当在国务院金融管理部门认可的期限内，降低组织架构复杂程度，简化法人层级。《金控办法》实施后新增的金融控股公司，金融控股公司和所控股金融机构法人层级原则上不得超过三级。

值得注意的是，《金控办法》明确，企业注册名字时“金融控股”、“金融集团”不能随便乱用。金融控股公司名称应包含“金融控股”字样，未取得金融控股公司许可证的，不得从事《金控办法》所规定的金融控股公司业务，不得在名称中使用“金融控股”、“金融集团”等字样。

《金控办法》还对股东行为、资本管理、股权结构、公司治理等方面提出具体要求，坚持金融业总体分业经营为主的原则，从制度上隔离实业板块与金融板块，促进金融控股公司持续健康发展。例如，金融控股公司所控股金融机构不得反向持有母公司股权，金融控股公司所控股金融机构之间不得交叉持股。企业集团整体被认定为金融控股集团的，集团内的金融机构与非金融机构之间不得交叉持股。

央行表示，《金控办法》细化了《准入决定》中金融控股公司准入的条件和程序，进一步明确了监管范围和监管主体。《金控办法》对股东资质条件、资金来源和运用、资本充足性要求、股权结构、公司治理、关联交易、风险管理体系和风险“防火墙”制度等关键环节，提出了监管要求。对于《金控办法》实施前已具备设立金融控股公司情形但未达到《金控办法》监管要求的机构，合理设置过渡期安排，把握好节奏和时机，逐步消化存量。下一步，央行将遵循公开、公平、公正的原则，依法开展金融控股公司准入管理和持续监管，与相关部门加强监管协作，推动金融控股公司健康有序发展，提升服务经济高质量发展的能力。

9月13日，国务院、央行相继发布《关于实施金融控股公司准入管理的决定》（以下简称《准入决定》）、《金融控股公司监督管理试行办法》（以下简称《金控办法》），对金融控股公司实施市场准入管理，规范金融控股公司的股东和资本管理，并提高了违规行为的处罚金额，对机构设置了合理过渡期。由此，金融控股公司正式告别“野蛮生长”，迈向被强监管的队伍行列。

根据市场关心的问题，小编进一步分类整理如下：

为什么要制定《金控办法》

近年来，我国一些大型金融机构开展跨业投资，形成了金融集团；还有部分非金融企业投资控股了多家多类金融机构，成为事实上的金融控股公司。其中，一些实力较强、经营规范的机构通过这种模式，优化了资源配置，降低了成本，丰富和完善了金融服务，有利于满足各类企业和消费者的需求，提升金融服务实体经济的能力。但在实践中，也有少部分企业盲目向金融业扩张，隔离机制缺失，风险不断累积。

党中央、国务院高度重视金融控股公司监管工作，明确要求规范金融综合经营和产融结合，加强金融控股公司统筹监管，加快补齐监管制度短板。2020年9月13日，国务院发布了《关于实施金融控股公司准入管理的决定》(国发〔2020〕12号，以下简称《准入决定》)，授权人民银行对金融控股公司开展市场准入管理并组织实施监管。人民银行会同相关部门广泛听取各方意见，制定形成了《金控办法》。制定实施《金控办法》是贯彻落实党中央、国务院决策部署的重要举措，人民银行将依法依规开展金融控股公司准入管理和持续监管，防范化解系统性风险，增强金融服务实体经济的能力。

为什么对金融控股公司实施市场准入管理?

根据《准入决定》和《金控办法》，人民银行对金融控股公司实施市场准入管理。主要考虑：一是金融控股公司往往规模大、业务多元化、关联度较高，跨机构、跨市场、跨行业、跨区域经营，关系到国家金融安全和社会公共利益，需要实施市场准入予以规范。二是设立明确的行政许可，是对金融控股公司依法监管的重要环节，有利于全方位推动金融控股公司依法合规开展经营，防范风险交叉传染。三是体现了金融业是特许经营行业和依法准入的监管理念，也符合主要国家和地区的通行做法。

《金控办法》的适用范围是什么?

《金控办法》将符合以下情形的金融控股公司纳入监管：一是控股股东、实际控制人为境内非金融企业、自然人以及经认可的法人；二是实质控制两类或两类以上金融机构；三是实质控制的金融机构的总资产或受托管理资产达到一定规模，或者按照宏观审慎监管要求需要设立金融控股公司。

对于金融机构跨业投资控股形成的金融集团，参照《金控办法》确定监管政策标准，具体规则另行制定。

金融控股公司监管的总体思路和监管架构是什么?

《金控办法》遵循宏观审慎管理理念，对非金融企业投资形成的金融控股公司依法准入，实施监管。对金融控股公司依照金融机构管理，以并表为基础，对资本、行为及风险进行全面、持续、穿透监管，规范经营行为，防范风险交叉传染，促进经济金融良性循环。

《金控办法》明确，人民银行对金融控股公司实施监管，金融管理部门依法按照金融监管职责分工对金融控股公司所控股的金融机构实施监管。人民银行会同相关部门建立金融控股公司监管跨部门联合机制，加强监管合作和信息共享。

设立金融控股公司有哪些程序?

对于已具备设立情形且拟申请设立金融控股公司的，应当在《金控办法》实施之日起12个月内，向人民银行提出申请。《金控办法》实施后，拟实质控制两个或两个以上不同类型金融机构，符合金融控股公司设立情形的，也应当向人民银行提出申请。获批准的金融控股公司，凭人民银行颁发的金融控股公司许可证向市场监督管理部门办理登记，名称中应当包含“金融控股”字样。

如何规范金融控股公司的股东和资本管理?

一是在核心主业、公司治理、财务状况、股权结构、风险管理等方面，对股东资质提出要求，并对主要股东、控股股东和实际控制人连续盈利等提出差异化要求。二是投资资金来源应依法合规，监管部门对其实施穿透管理。三是设定负面清单，明确禁止金融控股公司控股股东从事的行为。四是建立资本充足性监管制度，金融控股集团的资本应当与其资产规模和风险水平相适应。

对金融控股公司的股权结构有何要求?

一是金融控股公司的股权结构应当简明、清晰、可穿透，法人层级合理，与自身资本规模、经营管理能力和风险管控水平相适应，其所控股机构不得反向持股、交叉持股。二是金融控股公司所控股金融机构不得再成为其他类型金融机构的主要股东，但金融机构控股与自身同类型的或者属于业务延伸的金融机构并经金融管理部门认可的除外。三是在《金控办法》实施前已存在的、但股权结构不符合要求的企业集团，经金融管理部门认可后，在过渡期内降低组织架构复杂程度，简化法人层级。

对金融控股公司的公司治理和风险管理有何要求?

一是金融控股公司应当完善公司治理结构，依法参与所控股机构的法人治理，不得干预所控股机构的独立自主经营。对金融控股公司的董事、监事和高级管理人员任职实施备案管理。二是金融控股公司应当在并表基础上建立健全全面风险管理体系，覆盖所控股机构和各类风险。三是建立健全集团风险隔离机制，规范发挥协同效应，注重客户信息保护。四是加强关联交易管理，集团相关关联交易应依法合规、遵循市场原则。

为何《金控办法》提高了对违规行为的处罚金额?

根据《中华人民共和国行政处罚法》《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》(国发〔1996〕13号)的相关规定，经国务院批准，《金控办法》提高了对违规行为的罚款金额。这有利于促进金融控股公司及相关人员树立依法合规的经营和从业理念，营造公平的竞争环境，维护金融稳定，保护公众利益。

《金控办法》对金融市场有何影响?

总体看，《金控办法》对金融机构、非金融企业和金融市场的影响正面。由股权架构清晰、风险隔离机制健全的金融控股公司作为金融机构控股股东，有助于整合金融资源，提升经营稳健性和竞争力。从长期看，《金控办法》的出台有利于促进各类机构有序竞争、良性发展，防范系统性金融风险。

过渡期如何安排?

已具备设立情形且拟申请设立金融控股公司的机构，应当在《金控办法》正式实施后的12个月内向人民银行提出设立申请，经批准后，设立金融控股公司。其中，在股权结构等方面未达到监管要求的机构，应当根据自身实际情况制定整改计划。人民银行将合理设置过渡期，把握好节奏和时机，引导存量企业有序调整，平稳实施。

公开征求意见及吸收情况如何?

2019年7月26日至8月24日，我们通过中国政府法制信息网及人民银行网站向社会公开征求关于《金控办法》的意见，期间共收到反馈意见594条。人民银行对意见逐一分析研究，并采纳吸收了其中大多数意见，如对金融控股公司股东实施差异化要求、延长提交金融控股公司设立申请的时限、放宽金融控股公司法人层级要求、豁免新设金融控股公司成为金融机构股东的部分资质条件、提高对违规行为的罚款金额等。对于部分放松监管要求的意见未予采纳。对于进一步细化相关条款的建议，人民银行将研究制定配套文件，不断完善金融控股公司监管制度框架。

哪类机构最受影响？

根据披露，本次发布的《准入决定》与《金控办法》均将在11月1日正式实施。其中，《金控办法》除了对股东资质条件、资金来源和运用、资本充足性要求、股权结构、公司治理、关联交易、风险管理体系和风险“防火墙”制度等关键环节细化监管要求外，对于《金控办法》实施前已具备设立金融控股公司情形但未达到监管要求的机构，亦合理设置了过渡期安排。

距离《金控办法》实施仅剩一个半月的时间，市场广为关注的是，此规定具体将如何影响机构？哪类公司受冲击最大？何南野认为，一系列监管规定出台后，主要影响大型民营的金融控股平台，因为国企体系下的金融控股平台在过往两年内，已进行了很好的整改，规范度已较高。因此，《金控办法》出台之后，要求实缴注册资本超过50亿元以上，对当下很多资金紧张的民营机构产生较大的资金压力，短时期内要想完成整改是有难度的。

麻袋研究员高级研究员苏筱芮认为，影响体现在三方面：一是提升准入门槛，过去有不少金控，尤其是民营金控实力薄弱，通过虚假注资、循环注资等手段充实门面，积聚了较大的底层风险，而金控管理从起始阶段把控质量，对源头防范化解重大金融风险具有积极意义。

二是引导价值投资，金控曾被沦为资本炒作的工具，市场投机氛围浓厚，会对机构从事的实体主业造成不良影响。《金控办法》对股东、实控人等作出相应规范，有利于引导价值投资、长期投资，有利于机构聚焦主业，明确金融为实体经济服务的基础定位。

三是实现风险隔离，过去有一些金控公司，由于股权错综复杂、风险管理混乱，导致自身被沦为股东的“提款机”，此次规范将有助于保持金融机构的专业性和独立性，已出现问题的及时纠偏，避免实体风险与金融风险的相互传导。

在苏筱芮看来，这一系列监管政策的出台，对于实力薄弱、投机炒作的民营金控影响最大，后续建议依规设立金控公司，杜绝侥幸心理，对不符合要求的金融业务板块及时转让或主动退出。

何南野则认为，对于多数金融控股平台，最优的方案是对旗下经营不善的金融平台进行剥离转让，尽可能降轻金融负债包袱，降低金融风险的累积与发生。与此同时，积极按照规定的要求进行自我的审视和规范，尽快夯实资金实力，实现合规化的发展。